El agente
Urbanizador

>> Marta Lora-Tamayo Vallvé
Departamento de Derecho Administrativo (UNED)

La Comunidad Valenciana fue la primera en acuñar las funciones del agente urbanizador. Tras ella, una buena parte de las comunidades autónomas ha recogido esta figura en sus respectivas legislaciones, aunque, en la mayoría de los casos, de forma parcial. Y es que hoy, en España conviven tres modelos de ejecución del planeamiento urbanístico: el tradicional, el innovador y el híbrido.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 de 12 de marzo pone en marcha un proceso legislativo en el que se abre un amplio campo de experimentación a las diferentes modalidades posibles de ejecución del planeamiento urbanístico en las nuevas normativas de las comunidades autónomas.

La Ley 6/98 de 13 de abril es un cajón de sastre que intenta dar cabida a las legislaciones urbanísticas preexistentes. Es una ley que, a mi juicio, no define un modelo urbanístico, porque, constitucionalmente, el legislador se cree impedido de tal posibilidad. Se da cabida a cualquier tipo de actuación pero no termina de cerrar el sistema, mediante una ambigua regulación que establece que los propietarios de suelo deberán contribuir, en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso, sin perjuicio de respetar la iniciativa de aquéllos y en la que la gestión pública suscitará en la medida más amplia posible la participación privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo.

Al abrir un abanico tan amplio de posibilidades de actuación se difumina la perspectiva que debía dejar clara, que no es otra que determinar si el derecho a urbanizar, es decir, el derecho a la transformación urbanística de los terrenos, es consustancial al derecho de propiedad.

La regulación de la Ley 6/98 parece concebir que el derecho a urbanizar es un derecho que podríamos calificar como de ‘adquisición preferente' por el propietario de suelo. Sería algo así como un derecho de tanteo y retracto con respecto al resto de posibles agentes intervinientes que, sin quedar relegados, quedan a la espera de que el propietario, no forzosamente sino voluntariamente, se decida a formar parte o no del proceso productivo de construcción de ciudades.

Nuevas figuras. La ruptura del círculo vicioso en el que se encontraban las tradicionales leyes urbanísticas españolas (LS 1956, TRLS 1976 y TRLS 92) no parece, por tanto, ser total. Es más, la inserción de agentes urbanísticos públicos o privados en el proceso urbanizador y edificatorio parece mostrarse como una deferencia del propietario que, quizás cansado de siglo y medio de ejercicio de un derecho de forma monopolista, cede ante nuevas figuras que pretenden reemplazarlo, unas veces de forma absoluta y otras veces de forma alternativa u opcional, como se pone de relieve en los nuevos sistemas de ejecución del planeamiento que jalonan la legislación urbanística de las comunidades autónomas.

La sistematización que, a mi juicio, es más clara para entender cuáles son estas nuevas tendencias parte de la agrupación de las comunidades autónomas en tres grupos que, o bien muestran una determinada herencia aprehendida y desarrollada, o innovan y arrastran tras de sí a otras comunidades en su nueva articulación, o, simplemente, toman de aquí y de allá para renovarse en cierto sentido pero sin perder la tradición:

1. Modelos estatales. Comunidades autónomas que respetan el contenido esencial de la tradición urbanística (entendiendo por tal la del TRLS 92 y sus precedentes) en cuanto a los sistemas de ejecución del planeamiento con modulaciones puntuales. Podemos incluir en este apartado los ordenamientos urbanísticos catalán, navarro, gallego, cántabro, asturiano, andaluz, extremeño y balear.

2. Modelos 'valencianos'. Comunidades autónomas que, partiendo del modelo valenciano, reestructuran el modo de concebir la actividad urbanística, abandonando el régimen de sistemas anteriores (Valencia y Castilla-La Mancha).

3. Híbridos. Manteniendo el sistema tradicional, incorporan nuevas técnicas como alternativas de ejecución del planeamiento (Castilla-León, La Rioja, Aragón, Canarias).

Valencia, pionera. El intento de llevar a cabo una aproximación al concepto de 'agente urbanizador' nos conduce irremediablemente al análisis del segundo grupo de legislaciones urbanísticas al que acabamos de hacer referencia.

La Comunidad Valenciana ha sido pionera, incluso con anterioridad a la sentencia del Tribunal Constitucional que fuerza el proceso legislativo autonómico en la concepción de un nuevo modelo urbanístico. La magnífica exposición de motivos de la Ley 6/1994 de 15 de noviembre lleva a cabo una síntesis de los principales problemas, deficiencias y deformaciones que ha ido sufriendo el modelo urbanístico español.

Las principales premisas que toman como punto de partida esta nueva regulación giran en torno a la simplificación de la complejidad existente, llevada a cabo mediante una visión nueva y soluciones diferentes que pretenden sustituir y aligerar.

En efecto, uno de los grandes aciertos de la ley valenciana es su valentía. Se atreve a romper con los tradicionales sistemas de ejecución del planeamiento: cooperación, compensación y expropiación, y modela un sistema en el que parece que, por fin, se rompe el círculo vicioso de la necesaria atribución de la función pública urbanística a los propietarios de suelo.

La ley valenciana establece dos formas de ejecutar el planeamiento. La ejecución directa, que será

llevada a cabo por la Administración, y la ejecución indirecta, que será realizada por los particulares propietarios o empresas mediante la aprobación del correspondiente Programa para el desarrollo y ejecución de las actuaciones integradas. Por otra parte, existen las denominadas 'actuaciones aisladas', que serán aquellas en las que se actúa, en suelo urbano, parcela a parcela.

Es en éste punto, en la clara diferenciación entre actuación directa e indirecta de la Administración llevada a cabo por el legislador valenciano, en el que a juicio de Parejo y Blanc "afloran en todo su alcance las consecuencias de la configuración legal de la entera actividad urbanística como pública o administrativa. Pues es ella la que posibilita ahora, con ocasión de la determinación de las formas de gestión, abrir el acceso a dicha actividad (pública) a todos los que ejerciten la correspondiente libertad constitucional de empresa, rompiendo su indebida restricción al círculo de propietarios de suelo, e implantar así en la ejecución del planeamiento, y más concretamente en la urbanización, el principio de libre concurrencia a través de la gestión indirecta, y, por tanto, la ¡¡citación a los efectos de la obtención de la adjudicación de aquella ejecución".

Y por ello, afirman los autores, esta nueva comprensión de la dialéctica urbanizadora entre lo público y lo privado en la actividad urbanística hace que la urbanización llevada a cabo mediante las actuaciones integradas siempre sea pública, al no haber derecho a urbanizar como facultad de hacer ínsita en la propiedad del suelo. Pero, paradójicamente, esta publicación jurídica sienta las bases de una potencial y profunda 'privatización' de la iniciativa urbanizadora en el sentido económico, puesto que eleva al sujeto privado que promueve la urbanización a la calidad de agente público concesionario.

Y es aquí donde aparece la figura del agente urbanizador, que se define como el agente público responsable de ejecutar la actuación integrada, que puede ser la Administración, cuando asuma la ejecución directa , o puede ser un particular, sea o no propietario del terreno, seleccionado en pública competencia al aprobar un Programa. Es importante tener presente esta cuestión: agente urbanizador, en la legislación valenciana, es tanto la Administración, como el particular, como la empresa concesionaria, a pesar de que se ha extendido la idea de que ese agente es únicamente el empresario concesionario; de hecho, algunas de las leyes urbanísticas de otras comunidades autónomas recogen esta acepción, entendiendo como urbanizador, únicamente, al empresario o concesionario que ejecute las obras de urbanización mediante un sistema de ejecución que vienen a denominar como de concurso, de ejecución empresarial, o concesional.

En la simplificación sustancial que pretende la legislación valenciana, al desaparecer los sistemas clásicos de actuación, el urbanizador se erige en "una figura jurídica multifacética y versátil, en el que se resumen todas las posibilidades de actuación".

En este sistema de adjudicación de Programas, los propietarios de suelo en el que se vaya a desarrollar no quedan totalmente marginados del proceso. Tienen diversas opciones. Una es cooperar, aportando el terreno sin urbanizar, recibiendo a cambio parcelas edificables urbanizadas. Esta cooperación puede tener diferente intensidad, pues podrán contribuir proporcionalmente a las cargas, cediendo terrenos o abonando en metálico la cuota correspondiente a las cargas de urbanización. La segunda opción es declinar expresamente la cooperación. Será entonces cuando le expropiarán los terrenos a valor inicial.

Hasta aquí, una visión general del concepto originario del agente urbanizador acuñado en la ley valenciana, si bien, como ya hemos destacado, la mayor parte de las comunidades autónomas han recibido esta figura de forma parcial, en el sentido de que entienden que la ejecución del planeamiento urbanístico la llevará a cabo un 'agente urbanizador' cuando ésta la realice un empresario, o conjunto de propietarios que actúan como concesionarios de la función pública urbanizadora. Es decir, cuando la Administración no actúe de forma directa.<<