Medidas liberalizadoras en la 
              gestión del suelo

>> Marta Lora-Tamayo Vallvé 
Prof. titular de Universidad. UNED

La legislación urbanística estatal de los últimos años está marcada por una idea que podríamos calificar casi de obsesiva: la liberalización del suelo. El objetivo es lograr la ampliación de la oferta de suelo urbanizable, para que este incremento suponga una disminución del precio final del producto inmobiliario, y en especial de la vivienda. Los múltiples intentos, iniciados en el año 97, culminan con la ley 10/2003 de 20 de mayo.

Los efectos del conjunto de medidas puestas en marcha en materia de suelo a la vista está que han sido escasos. El precio del suelo y de la vivienda sigue en aumento. La desconexión y ausencia de interrelación entre el mercado de suelo y las medidas legislativas se deben en parte al amplio abanico de posibilidades que las Comunidades Autónomas tienen para dejarlas sin efecto, y de otro lado al propio funcionamiento del mercado.

Los primeros intentos liberalizadores datan del año 97, pero sus efectos pasaron desapercibidos a causa del revuelo organizado por la sentencia del Tribunal Constituticional que declaraba insconstitucional la mayor parte de la legislación estatal existente (el texto refundido de la Ley de Suelo de 1992). Posteriormente, la vigente Ley 6/98 de Régimen de Suelo y Valoraciones, y dos años después, el Real Decreto-Ley 4/2000 de 23 de junio de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y de transportes, que continua en la línea de los objetivos planteados por la ley, si bien radicaliza el sentido liberalizador de las mismas. Parecen medidas menos temerosas que las adoptadas por la Ley 6/98 de Régimen de Suelo, inscritas en un panorama político diferente en el que, qué duda cabe, la mayoría absoluta del Partido Popular tiene una gran incidencia.

El objetivo de ese paquete de medidas liberalizadoras era incidir en el comportamiento de los distintos agentes económicos para estimular la competencia, conseguir una mejor asignación de los recursos y, en definitiva, influir positivamente sobre los precios.

El objetivo específico para el sector inmobiliario se centraba en dos aspectos. De una parte, corregir las rigideces advertidas en el mercado como consecuencia del fuerte crecimiento de la demanda y la incidencia en los productos inmobiliarios del precio del suelo, condicionada a su vez por la escasez de suelo urbanizable. Por otra parte, se pretendía clarificar la situación del ejercicio de la actividad de intermediación inmobiliaria, que carece de una jurisprudencia unánime.

El legislador estatal puso mucho cuidado en precisar cuál es el fundamento constitucional que lo legitima competencia¡ mente para llevar a cabo estas medidas, por miedo a un nuevo recurso de inconstitucionalidad. No está de más recordar que la Ley 6/98 fue objeto de recurso de inconstitucionalidad y que estas nuevas medidas parecen llevar el mismo camino.

El segundo paquete de medidas liberalizadoras viene de la mano de la Ley 10/2003 de 20 de mayo de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y, tres años después de las primeras, inciden en idénticos objetivos.

La reforma pretende incrementarla oferta de suelo al introducir flexibilidad en aquellas previsiones normativas en vigor que pudieran limitarla, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios. Para ello, se lleva a cabo una reforma del régimen de suelo no urbanizable, aumentando su objetivación para así incrementar la oferta, y se introducen algunas medidas de reforma del régimen de valoraciones.

Contenido de las reformas. Las diferentes consecuencias que el Real Decreto‑Ley 4/2000 de medidas liberalizadoras en el sector inmobiliario y de transportes han ejercido sobre la legislación urbanística autonómica que regula y desarrolla las diferentes categorías de suelo no urbanizable y la posibilidad de que en alguna de ellas se reconozcan ciertas potencialidades urbanísticas pueden resumirse del siguiente modo.

Con carácter general, podemos decir que la pervivencia del denominado suelo no urbanizable o rústico común, genérico, de reserva urbana, de entorno de núcleo de población, dependerá del grado de determinación de un cierto nivel de protección necesario. Es decir, en aquellos casos en que se le dota a este suelo de un carácter puramente residual no parece que responda a los nuevos parámetros impuestos por la normativa estatal. Sin embargo, en aquellos casos en los que a ese suelo no urbanizable o rústico común se le reconoce un determinado valor susceptible de protección, como la necesaria preservación del valor paisajístico o la imagen del municipio, podría considerarse, con base al artículo 9.1 a de la Ley 6/98, que este suelo no urbanizable tiene cabida en el nuevo régimen restrictivo impuesto por el legislador estatal.

Por otra parte, y en cuanto a la posibilidad de establecimiento de ciertos planes, programas o zonas con desarrollos urbanísticos de un preponderante interés público y fomentadas a iniciativa de las Comunidades Autónomas que las legislaciones autonómicas venían reconociendo, su pervivencia dependerá de diversos factores. Si éstas estaban previstas únicamente en suelo no urbanizable común, genérico o residual, deberá entenderse que podrán llevarse a cabo en suelo urbanizable.

En guardia. La posibilidad de dejar sin efecto este primer paquete de medidas liberalizadoras parece haber puesto en guardia al legislador estatal, en el sentido de que la regulación autonómica podía dejar sin efecto sus pretendidos efectos.

Por esta razón, la Ley 10/2003 de 20 de mayo de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y de transportes pretende una "mayor objetivización de la clasificación del suelo no urbanizable", dando nueva redacción al artículo 9.2 de la Ley 6/98. Así se afirma que tendrá esta consideración en el caso de "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística"

A mi juicio, este intento de objetivación mediante la introducción de estos dos nuevos criterios, la utilización racional de los recursos, y el criterio‑competencia autonómico, no van a lograr el objetivo pretendido, pues son excesivamente laxos, ya que no se puede entrar, por razones competenciales, en una delimitación más pormenorizada.

Modificaciones. Por otra parte, el régimen del suelo urbanizable establecido en la Ley 6/98 de Régimen de Suelo y Valoraciones ha sufrido tres modificaciones en los últimos años. La primera viene de la mano del primer paquete de medidas liberalizadoras, la segunda de la STC 164/2001 y la tercera de las nuevas medidas liberalizadoras de 20 de mayo de 2003.

En la primera reforma, Real Decreto Ley 4/2000, el suelo urbanizable aumenta su extensión, al menos desde el punto de vista de su configuración jurídica. Parece, pues, que existe una mayor superficie potencial para urbanizar y edificar, ya que los terrenos que anteriormente se clasificaban como suelo no urbanizable, con carácter residual y sin estar sometidos a una especial protección, deberán Ornar parte del suelo urbanizable.

Sin embargo, lo importante no es tanto el aumento potencial del suelo urbanizable, sino la puesta real en el mercado de una gran cantidad de suelo susceptible de ser urbanizado de forma inmediata. Y éste carácter no lo da el simple hecho de su clasificación como urbanizable, sino el hecho de que se apruebe el planeamiento de desarrollo más preciso que legitime las actuaciones urbanizadoras y edificatorias.

En efecto, la distinción entre dos categorías de suelo urbanizable en el TRLS92, programado y no programado, respondía a esta idea. El suelo urbanizable programado era el susceptible de ser urbanizado de forma inmediata. El no programado debía someterse a un largo proceso de tramitación hasta la aprobación del planeamiento de desarrollo (Programas de Actuación Urbanística) para que fuera susceptible de ser urbanizado.

La Ley 6/98, a pesar de que recoge los mismos objetivos y finalidades que el Real Decreto‑ley 4/2000 (aumentar la oferta de suelo urbanizable), operaba de la misma forma que su precedente, distinguiendo de forma ambigua, pero distinguiendo al fin y a la postre, entre un suelo urbanizable con ámbitos de desarrollo delimitados por el planeamiento general, el antiguo suelo urbanizable programado y un suelo urbanizable que necesita de un planeamiento de desarrollo.

Sin embargo, la novedad del Decreto de medidas liberalizadoras estriba en el hecho de que parece que ambas categorías de suelo urbanizable, el delimitado y el no delimitado, son ahora susceptibles de ser urbanizadas o programadas de forma inmediata, de acuerdo con la modificación de los artículos 15 y 16 de la Ley 6/98.

En efecto, el primero, el que corresponde al que fuera tradicional suelo urbanizable programado, el actual suelo urbanizable delimitado, lo será porque el planeamiento general incorpora las condiciones necesarias para su desarrollo. El segundo, el que fuera suelo urbanizable no programado, actual suelo urbanizable no delimitado, porque las condiciones para su desarrollo se precisan mediante un proyecto de delimitación o de planeamiento formulado por la iniciativa privada.

De esta forma queda superada la barrera que diferenciaba ambas categorías de suelo urbanizable. Pero de esta nueva redacción parece desprenderse que las Administraciones Públicas, las Entidades Locales, las CCAA no tienen capacidad alguna de instar al desarrollo de aquellos suelos urbanizables cuyas condiciones de desarrollo no aparezcan especificadas a priori en el planeamiento general, pudiendo esta medida tener el efecto contrario al deseado. A saber: las Administraciones Públicas, las Entidades Locales, sobre todo, ante la desaparición de una de sus principales prerrogativas en el ámbito urbanístico, se verán obligadas, si quieren seguir ejerciendo esta función pública, a delimitar todo el suelo urbanizable en el plan general, dejando un margen de actuación menor a la iniciativa privada que pretenda ejercer en el suelo urbanizable no delimitado.

A estas alturas cabe plantearse si realmente el planeamiento urbanístico es una función pública o privada. La reforma del artículo 15 parece arrojar cierta luz.

En efecto, además del derecho a urbanizar reconocido a los propietarios de suelo, en el artículo 15.1, que conserva su redacción originaria: "los propietarios de suelo clasificado como urbanizable tendrán derecho a usar, disfrutar y disponer de los terrenos de su propiedad conforme a la naturaleza rústica de los mismos. Además tendrán derecho a promover su transformación instando de la Administración la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, de conformidad con lo que establezca la legislación urbanística". El Decreto 4/2000 añade que (art. 15.2) "la transformación del suelo urbanizable podrá ser también promovida por las Administraciones Públicas sean o no competentes para la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo".

Este nuevo párrafo debe ser analizado desde diferentes puntos de vista. De una parte, habrá que ponerlo en relación con el nuevo artículo 16.1 anteriormente comentado, puesto que supone un complemento del mismo, en el sentido de que no excluye a las Administraciones Públicas de la posibilidad de promover el desarrollo del suelo urbanizable cuyas determinaciones de desarrollo no estén previstas en el plan, por lo que parece que la privatización de la función de planeamiento urbanístico no es total.

De otra parte, se abre la legitimación para promover el desarrollo del planeamiento urbanístico a las Administraciones Públicas que ostenten o no la competencia para su aprobación. Esta afirmación puede plantear diferentes posibilidades muy interesantes en cuanto a la legitimación, no sólo de las Comunidades Autónomas, como Administración Pública que son, para promover el planeamiento de desarrollo, sino también, ¿porqué no?, a la Administración del Estado, que de esta manera y por la puerta de atrás, podría, mediante el oportuno desarrollo legislativo y reglamentario, incidir directamente en la política de suelo y en la configuración de nuestras ciudades.

Invertir los papeles. Esta posibilidad, que no dudo es algo rocambolesca, supondría una tramitación que invierte, en cierto sentido y por razones competenciales y no de jerarquía, la secuencia lógica en el panorama legislativo español actual, en el que existen 17 modelos urbanísticos diferentes. Pero en derecho comparado no resulta una posibilidad tan extraña. En Francia, la Administración estatal tiene a capacidad de formular y aprobar proyectos urbanísticos que inciden sobre un determinado territorio municipal o varios calificándolos como Operaciones de Interés General o Proyectos de Interés Nacional, que pueden transformar la fisonomía de un núcleo rural o de una ciudad, modificando los Planes de Ocupación de Suelo (POS), equivalentes a nuestros Planes Generales.

Pero tampoco es necesario irse tan lejos para ver como la Administración del Estado ha intervenido históricamente en el control de la política de suelo de las entidades locales y en la aprobación de proyectos o planes urbanísticos en el ámbito de la política de vivienda; las ACTURES fueron ejemplo de ello.

De este modo, si la Comunidad Autónoma promueve un determinado desarrollo urbanístico en suelo urbanizable no delimitado, éste será aprobado en primera instancia por el Ayuntamiento, y después por la Comunidad Autónoma, en un proceso de ida y vuelta que intenta garantizar la autonomía local.

Pero en el caso en que fuera la Administración estatal la que promoviera este desarrollo, el proceso de aprobación pasaría por una singular tramitación. El Estado promueve, el Ayuntamiento legitima mediante su incorporación en el Plan General y la aprobación provisional del mismo, y la Comunidad Autónoma aprueba definitivamente.

Elucubraciones aparte, para conocer el verdadero alcance del Real-Decreto Ley 4/2000 hay que tener presente lo establecido en el artículo 15.1. de la Ley 6/98 del Régimen de Suelo y Valoraciones en el que se precisa que el derecho a la transformación del suelo urbanizable deberá ser conforme con lo que establezca la legislación de cada Comunidad Autónoma.

Sin competencias. Al Estado, por tanto, se le escapan de sus competencias las verdaderas medidas legislativas que permitan agilizar la tramitación de los planes y proyectos y la determinación del carácter más o menos preferente que se deba dar a los propietarios del suelo en la formulación de los proyectos para desarrollar urbanísticamente sus terrenos. Toda esta materia, que es la que determina realmente la existencia de una mayor liberalización o no, es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, pues, en el fondo, la capacidad normativa de las mismas permite, por diferentes derroteros, dejar sin efecto, si quieren, o potenciar al máximo también, el espíritu de la norma.

A pesar de la interpretación de los artículos 15 y 16 de la Ley 6/98, modificados por el Decreto de medidas liberalizadoras, hemos de advertir, para entender el sentido que se le quiso dar a ambos preceptos, que el artículo 16 de la Ley 6/98 ha sido declarado inconstitucional y nulo por la STC 164/2001 de 11 de julio, por lo que las reglas básicas para el ejercicio del derecho a promover la transformación de suelo urbanizable, que deben ser entendidas como reglas urbanísticas, han de interpretarse de conformidad con lo que establezca la legislación de la Comunidad Autónoma.

Como consecuencia de la STC 164/2001, la nueva Ley de medidas liberalizadoras ha dado nueva redacción a los artículos 15 y 16.

Interpretación. En cuanto al artículo 15, que no fue declarado inconstitucional aunque el TC estableció el modo en que debía ser interpretado, se añade al apartado 2 un nuevo párrafo: "Las Administraciones Públicas a que se refiere el párrafo anterior podrán promover la transformación del suelo urbanizable bien por razón de su titularidad dominical de suelo en el ámbito de que se trate, bien por razones de competencia sectorial". Por lo que parece que se limita en ciertos aspectos las posibilidades de iniciativa pública urbanística de la Administración estatal o autonómica.

Por otra parte, el artículo 16. 1 en su nueva redacción conforme a la STC establece que "El derecho a promover la transformación del suelo urbanizable, mediante la presentación del planeamiento que corresponda, o en su caso de la previa propuesta de delimitación del correspondiente ámbito para su tramitación y aprobación, se ejercerá de conformidad con lo establecido en la legislación urbanística"

Asimismo, el apartado 3 del artículo añade la necesidad de solicitar los informes que sean preceptivos de conformidad con la legislación aplicable y transcurrido el plazo para emitirlos para poder llevar a cabo la transformación del suelo urbanizable, concluyendo que "todo lo anterior se entenderá sin perjuicio de lo establecido por la legislación urbanística de las comunidades autónomas en cuanto a asignación de competencias, subrogación en su ejercicio y plazos y cómputo del silencio administrativo".

Restaría analizar si verdaderamente todas estas medidas están surtiendo efectos en el mercado de suelo o si, por el contrario, como parece atisbarse, éste parece estar sometido a otros condicionamientos económicos y a otras medidas legislativas impuestas por las Comunidades Autónomas que desvirtúan o atenúan los posibles efectos directos pretendidos. <<